問題    01

全域土地綜合整治的內(nèi)涵是什么？

自然資源部印發(fā)《關(guān)于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕194號），全域土地綜合整治，“以科學(xué)規(guī)劃為前提，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實施單元，以農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整治和鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復(fù)等為主要內(nèi)容，將山水林田湖草等全要素作為作用對象，以保護耕地、集約節(jié)約用地、改善生態(tài)環(huán)境為核心目標的土地整治模式”。

問題    02

全域土地綜合整治

相關(guān)政策有哪些？

2019年12月，自然資源部印發(fā)《關(guān)于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕194號），明確了全域土地綜合整治的核心內(nèi)容和主要目標，系統(tǒng)指導(dǎo)地方組織開展試點工作。

2020年6月，自然資源部印發(fā)《關(guān)于全域土地綜合整治試點實施要點（試行）》（自然資生態(tài)修復(fù)函〔2020〕37號），對試點選址、整治區(qū)域劃定、村莊規(guī)劃編制、整治任務(wù)確定、雙5%標準，指標認定、內(nèi)容審查、監(jiān)測監(jiān)管、驗收評估、負面清單等任務(wù)作出明確要求。

2021年4月，國土空間生態(tài)修復(fù)司印發(fā)《全域土地綜合整治試點實施方案編制大綱（試行）》（以下簡稱《大綱》），指導(dǎo)實施方案編制。

問題    03

全域土地綜合整治

與單一類型的土地整治有何不同？

單一要素、單一手段的土地整治模式，難以完全解決綜合問題。相對于單一類型的土地整治，全域土地綜合整治對一定區(qū)域內(nèi)各類型土地進行全域規(guī)劃、整體設(shè)計、綜合治理，強調(diào)整治對象、內(nèi)容、手段、措施的綜合性以及整治目標的多元化和實施模式的多樣化。全域土地綜合整治具有多個目標、多種要素、多項任務(wù)疊加，系統(tǒng)、綜合、復(fù)雜、全周期等特點。

問題    04

全域土地綜合整治的

內(nèi)容主要包括什么？

自然資生態(tài)修復(fù)函〔2020〕37號文件規(guī)定，全域土地綜合整治試點任務(wù)包括農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理、鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復(fù)、鄉(xiāng)村歷史文化保護。在此基礎(chǔ)上，《全域土地綜合整治試點實施方案編制大綱（試行）》增加了產(chǎn)業(yè)布局和引入。

1.農(nóng)用地整理。適應(yīng)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和適度規(guī)模經(jīng)營的需要，統(tǒng)籌推進低效林草地和園地整理、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、現(xiàn)有耕地提質(zhì)改造等，增加耕地數(shù)量，提高耕地質(zhì)量，改善農(nóng)田生態(tài)。

2.建設(shè)用地整理。統(tǒng)籌農(nóng)民住宅建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等各類建設(shè)用地，有序開展農(nóng)村宅基地、工礦廢棄地以及其他低效閑置建設(shè)用地整理，優(yōu)化農(nóng)村建設(shè)用地結(jié)構(gòu)布局，提升農(nóng)村建設(shè)用地使用效益和集約化水平，支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)融合發(fā)展用地。

3.鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復(fù)。按照山水林田湖草系統(tǒng)治理的要求，結(jié)合農(nóng)村人居環(huán)境整治等，優(yōu)化調(diào)整生態(tài)用地布局，保護和恢復(fù)鄉(xiāng)村生態(tài)功能，維護生物多樣性，提高防御自然災(zāi)害能力，保持鄉(xiāng)村自然景觀和農(nóng)村風(fēng)貌。

4.鄉(xiāng)村歷史文化保護。充分挖掘鄉(xiāng)村自然和文化資源，保持鄉(xiāng)村特有的鄉(xiāng)土文化，注重傳統(tǒng)農(nóng)耕文化傳承，保護歷史文脈。

5、產(chǎn)業(yè)布局和引入。統(tǒng)籌安排農(nóng)、林、牧、副、漁等農(nóng)業(yè)發(fā)展空間，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用地布局、保障一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地、引入和推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

問題    05

社會資本可參與全域土地綜合

整治生態(tài)保護修復(fù)項目的哪些方面？

鼓勵和支持社會資本參與全域土地綜合整治生態(tài)保護修復(fù)項目投資、設(shè)計、修復(fù)、管護等全過程，圍繞生態(tài)保護修復(fù)開展生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、技術(shù)服務(wù)等活動，對區(qū)域生態(tài)保護修復(fù)進行全生命周期運營管護。重點鼓勵和支持社會資本參與以政府支出責(zé)任為主（包括責(zé)任人滅失、自然災(zāi)害造成等）的生態(tài)保護修復(fù)。

問題    06

全域土地綜合整治的

投融資模式有哪些？

通過梳理，目前全域土地綜合整治比較常見的投融資模式有：投資人模式、政府授權(quán)+投資人+EPC模式、EPC+O模式、PPP模式以及特許經(jīng)營模式等。

1、投資人模式

地方政府方可通過公開采購的方式選擇具備土地綜合整治能力的社會投資人，雙方約定由投資人負責(zé)項目投融資、建設(shè)，政府負責(zé)項目行政審批、監(jiān)督等，形成的土地綜合整治收入由政府方和投資人進行分成。

2、政府授權(quán)+投資人+EPC模式

地方政府授權(quán)下屬國有企業(yè)全面負責(zé)項目的投資、建設(shè)及運營管護等工作，同時允許其通過選擇具有土地綜合整治能力的投資人或者由資金方與土地綜合整治工程總承包方組建的聯(lián)合體等進行合作的方式積極整合社會資源參與項目。

3、EPC+O模式

項目實施主體為政府國企平臺，國企平臺自籌建設(shè)資金并對項目施工總承包進行公開招標，招標范圍包括項目建設(shè)運營，如設(shè)計、施工、招商等與項目有關(guān)的所有建設(shè)和服務(wù)。項目土地開發(fā)收益、指標交易收益、產(chǎn)業(yè)稅收等收入由財政撥款，一部分用于支付專業(yè)公司（即施工總承包方）的成本及收益，另一部分用于鄉(xiāng)村人居環(huán)境的改善。

4、PPP模式

政府通過公開引入社會資本方，可由國企平臺作為政府出資方代表，與社會資本方成立項目公司，負責(zé)項目投融資、建設(shè)及運營管護，政府根據(jù)績效考核結(jié)果按年度支付投資人政府補貼。合作期滿后，項目公司向政府方無償移交項目資產(chǎn)。

5、特許經(jīng)營模式

政府采用競爭方式公開采購社會投資人，通過政府授權(quán)，社會資本可與投資人合資成立項目公司，負責(zé)項目的投資、建設(shè)及運營管護。通過特許經(jīng)營協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險分擔，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。

問題    07

全域土地綜合整治項目的

收益來源有哪些？

社會資本參與全域土地綜合整治項目的收益來源，取決于政府對土地整治后的增值收益進行合理分配。土地整理階段，收益主要分為兩大類：一是糧食增產(chǎn)收益；二是項目內(nèi)新增加的土地指標交易收益。

但糧食增加收益與項目投資相差甚遠，并且存在不確定性，因此社會資本基本不寄希望于通過糧食產(chǎn)能的提升來獲得收益回報。

《中共中央國務(wù)院關(guān)于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標的若干意見》（中發(fā)〔2016〕1號）提出，“探索將通過土地整治增加的耕地作為占補平衡補充耕地的指標，按照誰投入、誰受益的原則返還指標交易收益”。通過項目新增土地指標交易獲得項目回報，能夠使社會資本快速收回投資成本及合理利潤。因此，項目區(qū)內(nèi)新增加的土地指標交易收益成為全域土地整治項目的主要收益來源。

問題    08

全域土地綜合整治項目的

常見回報分配方式？

1、固定指標單價

固定指標單價指在政府指導(dǎo)限價下經(jīng)招標形成的指標單價乘以項目驗收后產(chǎn)生的土地指標數(shù)額確定社會投資方收益。此種方式不管投資成本高于或低于指標回購價格，政府均以固定價格回購社會資本實施土地整治項目補充的指標。

2、固定投資回報率

固定投資回報率是指政府與社會資本約定一個投資限額和一個固定的投資回報率。當項目完成土地指標交易后，政府從土地指標交易收益中返還社會資本的投資成本，并按約定的的投資回報率給予相應(yīng)的投資回報。

3、利潤獎勵分配

利潤獎勵將與投入成本、交易價格掛鉤，從而確定一個利潤分配比率。該模式下，政府將部分土地指標收益除彌補投資成本外，并給予一定的利潤獎勵。

4、指標收益分成

項目土地指標實現(xiàn)收益后，政府與社會資本按一定比例進行收益分配，分配比例一般由社會資本與政府方協(xié)商確定。社會資本也可與政府相關(guān)方成立合資公司按照股權(quán)比例進行收益分配。

問題    09

什么是全域土地綜合整治

獎補資金？

全域土地綜合整治獎補資金是指省級財政預(yù)算安排，通過對下轉(zhuǎn)移支付方式對縣（市、區(qū)）全域土地綜合整治項目管理工作實施獎補的資金。全域土地綜合整治獎補資金根據(jù)財政收支狀況及實際需要，從省級分成的新增建設(shè)用地土地有償使用費或省級耕地開墾費收入中統(tǒng)籌安排。

比如，浙江省出臺《浙江省鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)省級精品工程獎勵辦法》；廣西印發(fā)《關(guān)于開展全域土地綜合整治助推鄉(xiāng)村振興意見的通知》，并提出“實行資金和新增建設(shè)用地計劃指標獎勵。建立自治區(qū)全域土地綜合整治獎補機制，對達到獎補標準的工程，給予工程所在地一定的資金和新增建設(shè)用地計劃指標獎勵，由縣（市、區(qū)）政府統(tǒng)籌使用。具體獎補辦法由自治區(qū)自然資源廳、財政廳制定。各地結(jié)合實際，應(yīng)制定配套的具體獎勵辦法”。

問題    10

社會資本參與全域土地綜合整治的

金融扶持政策有哪些？

在不新增地方政府隱性債務(wù)的前提下，支持金融機構(gòu)參與生態(tài)保護修復(fù)項目，拓寬投融資渠道，優(yōu)化信貸評審方式，積極開發(fā)適合的金融產(chǎn)品，按市場化原則為項目提供中長期資金支持。推動綠色基金、綠色債券、綠色信貸、綠色保險等加大對生態(tài)保護修復(fù)的投資力度。

積極支持符合條件的企業(yè)發(fā)行綠色債券，用于生態(tài)保護修復(fù)工程。支持技術(shù)領(lǐng)先、綜合服務(wù)能力強的骨干企業(yè)上市融資。允許具備條件的企業(yè)發(fā)行綠色資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，盤活資源資產(chǎn)。

健全森林保險制度，鼓勵保險機構(gòu)和有條件的地方探索開展保價值、保產(chǎn)量、保收入的特色經(jīng)濟林和林木種苗保險試點，推進草原保險試點，加大保險產(chǎn)品創(chuàng)新力度，完善災(zāi)害風(fēng)險防控和分散機制。

問題    11

全域土地綜合整治項目

如何進行績效評價？

全域土地綜合整治項目的績效評價工作采取縣（市、區(qū)）自查自評、市（州）復(fù)查復(fù)核與省級重點抽查相結(jié)合的方式。評價結(jié)果作為項目動態(tài)管理、資金獎勵、新項目申報和指標使用的重要依據(jù)。

以江蘇省《國土空間全域綜合整治績效評價規(guī)范》為例，“評價組織機構(gòu)一般由縣（市、區(qū)）級自然資源主管部門確定，負責(zé)評價工作的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)及組織協(xié)調(diào)，制定評價工作方案，組建評價專家小組，監(jiān)督評價工作開展，確定評價結(jié)果和審核評價報告”?！霸u價組織機構(gòu)制定評價工作方案，對評價方式、組織、內(nèi)容、范圍、時間、流程等做出具體安排。評價工作方案內(nèi)容應(yīng)包括目標任務(wù)、基本方法、進度安排、人員安排、經(jīng)費預(yù)算等”。

問題    12

全域土地綜合整治

目前存在哪些問題？

實施全域土地綜合整治項目，不僅是順應(yīng)我國時代發(fā)展的要求，同時也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要手段，但在目前發(fā)展過程中亦暴露出許多問題亟待解決：

1、缺乏統(tǒng)一標準

由于目前國家對于社會資本參與全域土地空間整治項目的投資收益的確定并無明確的政策約定，大部分項目正處于探索期，投資回報模式主要由社會資本方與政府方協(xié)商確定。缺乏統(tǒng)一的標準，就造成各地社會資本參與全域土地空間整治項目的回報模式千差萬別。

2、投資回報率差異較大

由于固定指標單價模式和簡單的收益分成模式未與項目投資額掛鉤，指標收益按照固定價格回購或者按照一定比例分配均可能會造成社會資本的投資回報率偏高；利潤獎勵模式和優(yōu)化后的收益分成模式均與指標交易價格和投資成本掛鉤，投資回報率趨于合理。

3、指標收益的不確定性

全域土地綜合整治項目主要收益來源為土地指標交易收益，指標能否按時按量交易直接影響項目的收益情況，指標交易周期長短就成為影響回收投資成本的關(guān)鍵性因素。因此，社會資本方應(yīng)與政府約定相應(yīng)的指標交易期限，如不能按相應(yīng)的時間節(jié)點實現(xiàn)相應(yīng)的土地指標收益，政府應(yīng)調(diào)整相應(yīng)利潤分配比例，或?qū)㈨椖繀^(qū)外其他存量土地指標交易收益用于本項目中，以滿足社會資本方的投資回報。

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